Controlador Interno





Controlador Interno: Ellisson Pereira da Silva

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 INTRODUÇÃO

                A Constituição Federal, no capítulo concernente a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, prevê o Controle Externo a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 71), e o Controle Interno que cada Poder exercerá sobre seus próprios atos (arts. 70 e 74). Esse Controle Interno deve ser feito, normalmente, visando ao acompanhamento da execução do orçamento, à verificação da legalidade na aplicação do dinheiro público e o auxílio ao Tribunal de Contas no exercício de sua missão institucional. Por sua vez, o art. 31 da Constituição da República também reforça tal procedimento, ao prever que a  fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante Controle Externo, e pelos Sistemas de Controle Interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. Vê-se, assim, pela redação do citado dispositivo constitucional, que a operacionalização desse Sistema de Controle Interno, no  âmbito do Poder Executivo Municipal, depende de regulamentação via legislação infraconstitucional. A Administração Pública, assim entendida a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, necessita, ao lado de obras e bens, de serviços para a satisfação das finalidades que lhe foram atribuídas constitucionalmente. Dentre os várias serviços executados pelo Poder Público, encontraremos aqueles que visam a atender às necessidades internas da Administração ou preparar outros serviços, tais como o de limpeza, central telefônica, conservação, copa ou cantina, vigilância, serviços gerais e outros similares de natureza temporária ou de caráter não técnico-administrativo, os quais não se caracterizam como próprios do órgão ou entidade. Por outro lado, os serviços do Estado, como por exemplo, a segurança, a saúde, a fiscalização (Controle Interno e Externo ) etc, estão relacionados intimamente com as atribuições do ente político. Por isso, são indelegáveis e devem ser executados por seus órgãos da Administração. A esse respeito, é do inolvidável prof. Hely Lopes Meirelles a seguinte orientação:

 

                “Controle Interno - É todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem”. (Direito Administrativo Brasileiro, 20ª Ed., São Paulo, Malheiros, 1996, REF.: 572).

 

                O sistema de Controle Interno, constitucionalmente previsto no art. 31 da Carta Política Federal de 1988, é dependente do Executivo Municipal e tem por finalidade, dentre outras, criar mecanismos eficazes de fiscalização, aprimorar o serviço público, sugerir soluções práticas, levar ao conhecimento da autoridade as irregularidades e deficiências verificadas, denunciar ao órgão competente (Tribunal de Contas), por meio de procedimento adequado, as irregularidades praticadas pelos gestores e/ou servidores públicos etc.

                Assim, o termo “controle” tem o significado de “ato ou poder de controlar; domínio, governo”. “Fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos etc., para que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas”. “Fiscalização financeira”. (Dicionário Aurélio)

 

                SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

                “Compreende o plano de organização e o conjunto integrado de métodos e procedimentos adotados pela entidade na proteção de seu patrimônio, promoção da confiabilidade e tempestividade dos seus registros e demonstrações contábeis, e da sua eficácia operacional”. (NBCT 11, 11.2.5.1)

                A Instrução Normativa nº 6, de 1º de dezembro de 2004, editada pelo Tribunal de Contas de Minas Gerais, ao alterar o inciso XII do art. 5º da Instrução Normativa nº 8/2003, definiu o Sistema de Controle Interno como:

 

                “Conjunto de normas e rotinas de procedimentos escritos, sujeito ao acompanhamento e avaliação por pessoa ou comissão previamente designada ou órgão para tal finalidade, sendo vedada a terceirização desta atividade, observando-se as rotinas de procedimentos fixadas para o exercício do controle externo”.

 

                A mencionada Instrução Normativa nº 6/2004 do TCE/MG passou a exigir a emissão de relatório mensal pelo responsável pelo Controle Interno, que deverá conter os resultados obtidos mediante o acompanhamento e a avaliação dos controles existentes, os quais deverão ser informados ao gestor, juntamente com as medidas adotadas, e a adotar, e que visa sanear distorções porventura existentes entre as normas escritas e os procedimentos adotados.

                Também foi exigida a instituição de controle de almoxarifado, com o registro de entrada e saída de materiais, pelo custo médio ponderado, e realização de inventário analítico dos bens patrimoniais, por comissão formalmente constituída, com a finalidade específica de auxiliar o Controle Interno. Outras novidades foram trazidas pela citada IN nº 6/2004 do TCE (art. 3º, que modificou a redação do art. 6º da IN nº 8/2003), com reflexos no Sistema de Controle Interno, por serem dignas de seus registros a exigência de agrupamento, em separado, das notas de empenho e comprovantes das despesas realizadas com os recursos:

                a) da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE/combustível;

                b) provenientes das multas de trânsito; e

                c) das despesas realizadas com recursos de royalties.

 

                IMPOSSIBILIDADE DE TERCEIRIZAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO MUNICIPAL

                O Sistema de Controle Interno, ao lado do Controle Externo, por constituírem funções essenciais de Estado, obrigatoriamente será realizado pela Administração Pública. Não existe, assim, qualquer possibilidade de sua execução ser outorgada a particulares, como por exemplo, mediante processo de terceirização.

                A mencionada Instrução Normativa nº 6/2004 do TCE/MG ratificou tal entendimento, no sentido de ser “vedada terceirização” das atividades do Controle Interno, conforme redação que foi dada ao art. 5º, inciso XII da Instrução Normativa nº 8/2003, exigindo, inclusive, que todos os documentos e relatórios estejam ordenados e atualizados e, sob nenhum pretexto, sejam retirados da sede da Prefeitura, entidade ou órgão público se deles não houver cópia de inteiro teor e fidelidade, caracterizando, se for o caso, sonegação de documento público.

                Como se observa, uma das finalidades do Controle Interno é a de “apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional”, alinhado, ainda à responsabilidade solidária dos responsáveis pelo autocontrole, caso deixe de dar conhecimento ao Tribunal de Contas “de qualquer irregularidade ou ilegalidade” (art. 74, IV e § 1º da Constituição da República), não há como operacionalizar tais comandos constitucionais, na hipótese de uma terceirização.

                A terceirização de atividade-fim da Administração é irregular, pois, além da subcontratação de mão de obra para o exercício de funções permanentes, constitui evidente burla à exigência de concurso prévio, estabelecido no art. 37, II da Constituição Federal.

                Não é possível terceirizar serviços que constituem atividade-fim ou atribuições típicas de cargos permanentes da Administração Pública, e muito menos é razoável colocar que tais atividades administrativas possam estar sob o controle de terceiros.

                A este respeito temos o magistério da professora Sylvia Di Pietro: “que a Administração Pública executa para atender às suas necessidades internas, serviço esse que não é usufruído “diretamente pela comunidade”, razão por que classifica-se como “serviço público administrativo”. (In “Direito Administrativo”, 4ª Ed., São Paulo: Atlas, REF.: 479).

                Por força do disposto no art. 31 da Constituição Federal, compete a cada Município o dever de regulamentar a estruturação do Sistema de Controle Interno de cada um dos seus Poderes, de forma a estabelecer os casos e as condições para sua efetiva implementação. Entende-se como impossível ao Município, a exemplo da impossibilidade de terceirização, participar de formação de consórcio para executar os serviços de Controle Interno, uma vez que o órgão a ser criado deve figurar na estrutura administrativa do ente político local. O  Sistema de Controle de Interno de cada Poder objetiva:

                I - resguardar o patrimônio público;

                II - assegurar à Administração: a economicidade na obtenção, ou não, de recursos financeiros; a eficiência na implantação dos recursos obtidos; a eficácia na obtenção dos resultados; a efetividade da ação governamental junto à sociedade.

                Para atingir os objetivos acima relacionados, o Controle Interno deve estar centrado em um sistema contábil que possibilite informações de caráter gerencial e financeiro sobre:

                I - a execução orçamentária;

                II - o desempenho dos órgãos e de seus responsáveis;

                III - a composição patrimonial;

                IV - a responsabilidade dos agentes da Administração;

                V - os fatos ligados à Administração financeira, patrimonial e de custos.

 

                ALGUNS REFLEXOS INSERIDOS PELA LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 E O SISTEMA DE CONTROLE INTENO

                Os Sistemas de Controle Interno de cada Poder do Município, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas e do Ministério Público, deverão fiscalizar também o cumprimento das normas da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, com ênfase no que se refere a:

                I - atingimento das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias;

                II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;

                III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos temos dos arts, 22 e 23 da mencionada Lei Complementar;

                IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31 da mencionda Lei Complementar, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;

                V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as da mencionada Lei Complementar;

                VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.

                O Relatório de Gestão Fiscal deverá ser emitido pelos titulares dos  Poderes e órgãos, referidos no art. 20 da Lei Complementar nº 101/2000, elaborado ao final de cada quadrimestre e deverá ser assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelos membros dos Sistemas de Controle Interno respectivos, bem como por outras definidas per ato próprio de cada Poder.

                O mencionado Relatório de Gestão Fiscal, que deverá ser assinado pelos responsáveis pelo Sistema de Controle Interno, conterá:

                I - comparativo com os limites de que trata a Lei Complementar nº 101/2000 dos seguintes montantes: despesa total com pessoal, distinguindo-a com inativos e pensionistas: operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; despesas de que trata o inciso II do art. 4º da citada Lei Complementar:

                II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites;

                III - demonstrativos, no último quadrimestre:

                a) do montante das disponibilidades de caixa, em trinta e um de dezembro:

                b) da inscrição em Restos a Pagar das despesas:

                1. liquidados

                2. empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41 da Lei Complementar nº 101/2000;

                3. empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa;

                4. não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;

                c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea”b”, IV, do art. 38 da Lei Complementar nº 101/2000.

                Para o cumprimento de suas funções administrativas e para atendimento das normas do Tribunal de Contas é imperioso que o Município e suas entidades da Administração Indireta mantenham ordenados e atualizados, diariamente, seus documentos, comprovantes e livros de registros. Nenhum destes documentos poderá ser retirado da sede da Prefeitura, entidade ou órgão público, caso deles não houver cópia fiel, sob pena de se caracterizar sonegação de documentos públicos, conforme já esclarecido, em face da Instrução Normativa nº 6, de 1º de dezembro de 2003, do Tribunal de Contas de Minas Gerais.

 

                CONCLUSÃO

                Poder-se-ia dizer que o controle das finanças públicas sempre foi uma exigência constitucional e legal. No entanto, mais recentemente, tem-se a aplicação com maior intensidade, seja por questões tanto do cumprimento de mencionados dispositivos da Constituição ou da legislação, seja por real conscientização por parte dos administradores públicos ou por evidente participação do contribuinte no plano de controle social. Para que as atribuições do Sistema de Controle Interno Municipal possam ser efetivadas é importante que os responsáveis pela sua execução estejam conscientes de suas responsabilidades e treinados para que possam acompanhar as evoluções dos fatos a serem controlados e, ainda, da legislação que busca aprimorar os seus resultados práticos. Citem-se, neste rol de normas, a definição clara, por parte do Poder Público, do campo de atuação do órgão ou Sistema de Controle Interno e, ainda, as normas baixadas pelos órgãos de Controle Externo, aplicáveis à espécie. Neste trabalho, procuramos dar uma visão do real papel do Sistema de Controle Interno, demonstrando, inclusive, algumas novas exigências inseridas, em especial, quanto à periodicidade dos relatórios e à sua materialidade, quando das informações a serem prestadas à própria Administração Pública, ao cidadão e aos órgãos do Controle Externo.







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